文官制度又稱公務員制度 ，就是由國家法律或法令規(guī)定的各級文官的分類、考試、錄用、考核、獎懲、傳遞、培訓、晉升、調動、解職、退休、保障等一系列規(guī)章制度和管理制度 。
也稱公務員，一般是指經過公開考試被政府擇優(yōu)錄用，在中央及地方行政機構中長期固定地擔任文職工作并具有一定等級的工作人員。
一、西方文官制度出現的背景
1.歷史因素：傳統官制的弊端
中古時期，在封建時代的歐洲各國，莊園是基層治理單位，是封建主的私有財產，由莊園主或他指派的管家管理，也就是封建主直接統治人民，并不特別需要專門的政府官員——《國家制度與社會治理》教師教學用書
“恩賜制/賜官制”時代
約14世紀后，隨著民族國家的興起，國王需要更多的職業(yè)官員協助統治和管理，于是開始任命親信擔任政府官員。擔任官員的主要是貴族、教士，也有平民，主要選取標準是效忠國王。他們類似于國王的家臣或仆從，官職、薪俸都依賴國王的恩賜，因此這種官員選用方式被稱為“賜官制”或“恩賜制”。賜官制是西歐職業(yè)文官制度的開始或者萌芽。——《國家制度與社會治理》教師教學用書
封閉性：統治階級內部隨意性：缺乏制度化
1829年，民主黨人安德魯.杰克遜出任美國總統，他認為政府工作很簡單，任何理智正常的人都可以勝任，因此在競選中獲勝的政黨就應該將政府職位授予本黨人士或者幫助競選的工作人員。他的追隨者公開宣稱：“在政治上就像在愛情和戰(zhàn)場上一樣的公平，肥缺歸勝利者所有?！边@也是“政黨分肥制”名稱的來源。 ——《國家制度與社會治理》教師教學用書
在政黨制度建立初期，在選舉中獲勝的執(zhí)政黨都把政府的官職作為戰(zhàn)利品酬勞，對該黨有功和對選舉勝利作出貢獻的人，而對其政治，經濟文化水平，工作能力等考慮不多，甚至根本不加考慮，公開的進行“肥缺分贓”。 ——古燕：《西方政治的穩(wěn)定器》
即經過選民選舉產生的政黨會分配官員職位，一方面，導致政務職位與利益掛鉤，容易出現權錢交易；另一方面，隨著政黨政治的大換血，會導致政府工作銜接困難，工作效率極其低下，影響了行政管理的效果?！趺牢摹吨形鞴珓諉T制度比較》
消極：滋生腐敗，影響政府工作的連續(xù)性和穩(wěn)定性，降低了行政效率。
積極：客觀上打破政府的貴族化傳統，為更多平民進入政府任職創(chuàng)造條件。
2.現實因素：（1）工業(yè)革命后，生產力的發(fā)展要求改革選官制度
工業(yè)革命：經濟魔棍的點化
工業(yè)革命帶來的生產力水平的大提高導致政府管理職能的膨脹，政府面臨著許多新課題：除了維護社會治安、國防、財政、稅收等傳統事務，還要擔負起經濟、文化、科技等新的社會事務的管理...工業(yè)資產階級..他們要求參與行政管理，要求清除舊制度的弊端，要求社會公職向社會開放，要求機會平等、自由競爭...工業(yè)革命猶如經濟魔棍，點化出了19世紀中葉英國政治改革的浪潮，選舉與考試相配套的文官制度由此誕生了。 ---鮑紅信《英國近代文官制度的建立》
2.現實因素：（2）代議制民主政治逐漸建立與完善推動文官制度的改革
隨著資本主義制度的鞏固和發(fā)展，資產階級不再擔心封建制度復辟，資產階級各政黨的基本利益趨于一致，官員的忠誠已經不是官員選拔中決定性的條件，通過開放、競爭式的途徑錄用官員不會威脅資產階級的統治...選官制度的改革勢在必行 ——《國家制度與社會治理》教師教學用書
2.現實因素：（3）啟蒙思想和教育程度的提高，人們要求平等參與政府 工作的愿望日益強烈；
3.外來文化的影響：科舉制的影響
4.催化劑：克里米亞戰(zhàn)爭暴露英國選官制度的弊端
在我們西方所有政治學教科書中，當談及文官制度時，都把它的創(chuàng)始者歸于中國，歸功于中國的科舉制度?！瑐悺た藏悹枺〞r任美國人事總署署長）
二、西方文官制度的建立
1.確立：1870年.英國.
限制官員當選為下院議員（防止國王通過任命官員干預議會活動）
“17世紀末18世紀初，英國禁止新成立的稅務局的官員參加議會活動，后來又規(guī)定凡是接受皇家俸祿或國王任命的官員，除各部大臣外，不得成為議會下院議員?！薄秶抑贫扰c社會治理》教師教學用書
“1710年，英國議會通過法令，規(guī)定任何郵政人員不能通過口頭、書信或其他方式運動選民，違者將受到罰款或免職的處分。”——《國家制度與社會治理》教師教學用書
設立常務次官（保證政府工作不受政黨更替的影響）
“1805年，英國財政部首先在大臣之下設立常務次官。到1833年，幾乎所有政府部門都設立常務次官?！薄秶抑贫扰c社會治理》教師教學用書
常務次官：常務次官處理部內的日常工作，保持政治中立，不參加黨派活動，聘任不會受內閣的任期影響。
政務官：包括大臣和政務次官或政務秘書，他們與內閣共進退。
事務官：即文官，包括常務次官直至以下的一般政府工作人員，負責具體事務，不受黨派影響，長期任職。
《關于錄用王國政府文官的樞密院命令》建立文官委員會（不受黨派干涉）
“此命令規(guī)定成立一個文官委員會，負責審查文官候選人的年齡、身體狀況和品格條件是否合格，審查合格者再參加考試?？荚嚭细裾攉@得證書，被分配到各部用人單位，經過6個月的試用期后再由委員會決定是否正式錄用?！薄秶抑贫扰c社會治理》教師教學用書
意義：通過考試擇優(yōu)錄用官員，是英國文官制度建立的起點。
局限：考試只是針對被推薦的候選人和報考低級職位的人、沒有公布考試標準、候選人推薦權保留在各部大臣手中，等。
“1855~1868年錄用的9826名文官中，有7033名未經任何競爭考試而獲得官職，有2765名只經過一些有限的競爭性選拔。只有28人是經過完全公開的競爭性選拔的?！薄秶抑贫扰c社會治理》教師教學用書
頒布法令，最終確立（必須通過公開競爭考試擇優(yōu)錄用）
法令規(guī)定：多數重要文官職位必須按照文官委員會要求，通過公開競爭考試擇優(yōu)錄用；文官委員會在財政部的監(jiān)督下有權獨立決定錄用文官的基本條件（外交部和內政部例外，如法官仍可以不經考試直接由內閣任命，等）——《國家制度與社會治理》教師教學用書
2.確立：1870年.英國.
【思考】通過英國文官制度確立及發(fā)展的進程，我們得出什么認識？
※英國文官制度的發(fā)展經歷了一個由淺入深、由簡單到復雜、由低級到高級的不斷完善的過程； ※制度的改革具有漸進性、長期性、艱巨性以及連續(xù)性，任何一個制度在形成過程中都有繼承、都有創(chuàng)新。
演變趨勢：從忠于個人到忠于政黨；從貴族化漸趨平民化
英國文官制度的確立和改革對其他資本主義國家進行官制改革，起了典型示范和巨大推動作用。自此以后，歐洲各國以及美、日等發(fā)達的資本主義國家，甚至一些經濟落后國家都效仿英國建立文官制度。當然各國建立文官制度的時間有先后，其內容和形式也有差異，但不管怎樣，各國文官制度的基本精神都與英國基本相同。 —孫剛《西方文官制度淺析》
政黨分肥制：1881年，因分官不均，新任總統加菲爾德被刺殺。文官制度：1883年，美國國會通過了由議員彭德爾頓提出的文官制度改革法案（史稱《彭德爾頓法》），建立了美國的文官制度。
1946年，法國頒布統一的公務員法，將文官的管理納入法治化軌道。
1949年，聯邦德國制定《德意志聯邦共和國基本法》，1950年又頒布了《德意志聯邦共和國公務員法》，形成比較完整的現代文官制度
1947年，日本通過《國家公務員法》，對文官實行公開考試，擇優(yōu)錄取，實行功績制等。
三、西方文官制度的特點和影響
各種錄用考試都要以公告通知公開進行，公告必須寫明招考的職務、責任、待遇、資格、 考試科目及時間地點，成績張榜公布，并通知本人； 所有公民不因民族、種族、性別、家庭出身、政治面貌、宗教信仰、婚姻狀況等而受歧視，主要以“品行”和“考試成績”作為衡量標準； 文官的錄用主要是按考試成績，并參考個人資歷、學歷、品德和健康狀況來鑒別優(yōu)劣 , 擇優(yōu)錄用?！︾堵哉撐鞣街饕獓椅墓倏荚囍贫?》
（1）公開考試和擇優(yōu)錄用
任何公務人員不因此而承擔向政治基金會捐款的義務，也不因此承擔提供政治服務的義務。他們不因拒絕上述捐獻和服務而受到歧視。 任何公務人員都沒有權利利用職權或個人影響去強迫別人或別的團體采取政治行動。 —《美國文官法》（1883年1月）
（2）政治中立和工作隱名
《彭德爾頓法》在美國歷史上，第一次把聯邦政府官員分成兩個集團—職業(yè)文官與政治官員集團……劃入職業(yè)文官行列的行政官員不再是由總統或是部門長官任命，也不再與政治家的選舉或任命共進退,而是終身任職。 ——Pendletn Act f 1883[R].Basic Dcuments f American Public Administratin: 1776-1950 [M]. 成績突出的公共服務人員可以得到晉升，能夠勝任工作的人員，可以得到最高獎勵，以此鼓勵公共服務人員勤勉的工作態(tài)度和進取心。 ——《關于建立常任文官制度的報告》
（4）職務常任和論功晉升
(3)無過失不受免職處分
英國文官制度的這種純粹的職業(yè)性還是非常有理由值得其他不同制度的國家妒忌的——它能讓政府在交替過程中產生的脫節(jié)減到最小并保持最高的效率?！塾ⅲ莠敻覃愄?撒切爾著，李宏強譯《唐寧街歲月》
（1）意義：實現了政治和管理的分離，有利于政府工作的穩(wěn)定性和持續(xù)性，促進國家治理水平的提高；促進資本主義經濟的發(fā)展。
過去的英國，女性由于面臨的社會環(huán)境以及其特殊的生理結構，其地位一直不高，只要一結婚，基本上相夫教子……沒有固定收入，女性只能依靠男性來生活。通過英國文官考試，女性可以通過公開競爭考試獲得文官職位，有了固定收入，這就大大提高了女性的工作熱情和家庭地位，為女權主義者的產生和發(fā)展奠定了基礎。 ——曹永勝、王錚《近年來英國公務員錄用制度的改革和發(fā)展》
利于女權運動的發(fā)展和婦女地位的提高
（1）意義：對資本主義制度實現了政治和管理的分離，有利于政府工作的穩(wěn)定性和持續(xù)性，促進國家治理水平的提高；促進資本主義經濟的發(fā)展。
英國文官制度的問題主要存在于部門和部際磋商之間，為處理專門問題設立的部際委員會往往成為扯皮的場所，迄今還沒有看到誰能提出有效的解決辦法。但大量官僚主義的現象嚴重存在，似乎不在中央各部，而在龐大的管理社會福利的政府機構之中。這里人員眾多，規(guī)章繁瑣，行政開支浩大，工作差錯最多，是英國行政管理上的一個老大難問題。 ——冉隆勃《文官制度在英國政治中的特殊作用》
（2）局限性：①容易滋生官僚習氣和僵化現象②文官人數增多，加大國家財政負擔③官員層次增加，影響政府工作效率

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第6課 西方的文官制度

版本： 人教統編版

年級： 選擇性必修1 國家制度與社會治理

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